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IL CONSIGLIO DI STATO PROMUOVE IL RIORDINO. LE OSSERVAZIONI SONO COMUNQUE DI GRANDE INTERESSE. di Gianluca Taccalozzi.

IL CONSIGLIO DI STATO PROMUOVE IL RIORDINO. LE OSSERVAZIONI SONO COMUNQUE DI GRANDE INTERESSE. di Gianluca Taccalozzi.

ll Consiglio di Stato ha promosso lo schema di decreto proposto dal Governo, ritenendolo formalmente e sostanzialmente corretto dal punto di vista giuridico, coerente rispetto alla delega e congruo rispetto agli obiettivi in essa contenuti. Dopo il parere delle competenti Commissioni Parlamentari, atteso entro il prossimo 4 maggio, il testo potrà tornare in Consiglio dei Ministri per la definitiva approvazione.

C’era molta attesa rispetto al parere del Consiglio di Stato, soprattutto con riferimento a due novità introdotte dallo schema di decreto: la contrattualizzazione del personale dirigente delle Forze di Polizia ad ordinamento civile e la norma c.d. “antigalleggiamento” del personale che torna in forza alle Forze di Polizia da Enti Esterni (in particolare dai Servizi). Norme da più parti ritenute “fuori delega”. Ebbene il Consiglio di Stato non ha eccepito rilievi rispetto a queste novità che, dunque, potranno essere espunte dallo schema per scelte politiche e solo se “suggerite” dalle Commissioni Parlamentari.

Il parere del Consiglio di Stato ha comunque portato all’attenzione alcuni elementi di grande interesse, non solo formale, molti dei quali peraltro più volte ed in tempi non sospetti sollevati dal Co.Ce.R. - Guardia di Finanza.

Resta inteso che il Consiglio di Stato ha espresso un parere e delle osservazioni di carattere prettamente giuridico e generali, non addentrandosi (e non poteva essere altrimenti) in profili di carattere politico, logico o di opportunità, che evidentemente potranno e dovranno essere approfonditi ed eventualmente risolti, in ambito politico- sindacale.

Prima di passare all’esame di dettaglio delle principali osservazioni mosse dal Consiglio, è opportuno evidenziare come, dal punto di vista del drafting, i giudici della Commissione Speciale non abbiano mosso alcun rilievo al testo relativo alla Guardia di Finanza.

Urge una normativa organica, complessiva e specifica per le Forze di Polizia.

Secondo il Consiglio di Stato, urge un codice organico dell’Ordinamento delle Forze di Polizia (complementare, ma autonomo rispetto al Codice dell’Ordinamento Militare), ritenuto “estremamente necessario”:

1. per consolidare il processo di riallineamento e di unificazione normativa del comparto;
2. per ridurre e riordinare le stratificate disposizioni che regolano il funzionamento delle diverse Forze di Polizia;
3. per consentire un'effettiva semplificazione normativa della complessa disciplina e attuare una perequazione in senso sostanziale tra le diverse Forze, anche al fine evitare il continuo proliferare di contenzioso per gran parte alimentato da richieste di estensione analogica o equitativa di benefici peculiari dei singoli corpi.

Peraltro il Consiglio di Stato, nel proseguo del parere, richiama più volte tale esigenza, con riferimento alla disciplina delle funzioni di polizia e, soprattutto, alla situazione “ibrida” (Forza Armata e Forza di Polizia) dell’Arma dei Carabinieri.

Si tratta di un esigenza ampiamente condivisibile che il Co.Ce.R. Guardia di Finanza ha sempre ribadito in ogni occasione ed in ogni documento.  

Esigenza di monitorare gli effetti del riordino per valutare gli eventuali correttivi.

Come noto, la legge delega già prevede la possibilità di apportare modifiche ed integrazioni al decreto entro un anno. Tuttavia il Consiglio di Stato suggerisce di implementare il dispositivo di monitoraggio dello stesso. Questo il paragrafo dedicato alla monitoraggio.

“5. Il monitoraggio della riforma

Nella medesima logica del punto che precede, pur avendo ben presente le relative difficoltà, non possono trascurarsi alcune considerazioni sulla necessità di monitorare la riforma ai fini d’un eventuale correttivo.

Anche in assenza di una espressa indicazione nella delega, il riordino normativo potrebbe esser attuato ai sensi dell’art. 13-bis della L. n. 400/1988, che è stato introdotto dalla l. n. 69 del 2009, per cui “periodicamente, e comunque almeno ogni sette anni” - sia per il livello primario che per quello secondario - deve essere operata una regulatory review, da attuarsi con i medesimi criteri e procedure previsti nell'articolo 17-bis della legge n. 400 del 1988 relativo, come si è detto, ai testi unici di rango legislativo.

Andrebbe dunque inserita, nelle norme transitorie, la specifica indicazione, secondo la scadenza delle differenti normative, degli elementi idonei a rilevare lo stato di attuazione, l’effettività e l’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi della riforma.”

Il comma 27 dell’art. 45 dello schema di decreto va espunto. 

Con riferimento al comma 27 dell’articolo 45, il Consiglio di Stato ha confermato i dubbi espressi dal Co.Ce.R. Guardia di Finanza in sede di audizioni presso le Commissioni e condiviso l’opportunità di una sola totale espunzione.

Così si legge nel parere: “il comma 27 dell’articolo 45 inserito tra le clausole finanziarie di “salvaguardia”, opera con riferimento al trattamento di fine servizio (TFS) prevedendo che, nel calcolo futuro di quest’ultimo, gli incrementi derivanti dal riordino saranno utili esclusivamente per gli anni successivi all’entrata in vigore del provvedimento.

Tale previsione appare, però, incompatibile con le regole attualmente vigenti in materia previdenziale, che considerano utili per il calcolo del trattamento di fine servizio (TFS) anche gli anni precedenti agli incrementi contrattuali sopravvenuti nel tempo e, soprattutto, appare priva di giustificazione nell’articolato della legge-delega, che non legittima, all’articolo 8, l’adozione di norme di carattere previdenziale (o comunque incidenti in tale contesto).  La norma andrebbe quindi integralmente espunta.”

Va chiarita la natura del ruolo Sovrintendenti.

Il Consiglio di Stato si sofferma sulla natura del ruolo Sovrintendenti, palesando possibili profili di non rispondenza delle forme di alimentazione dello stesso rispetto alla Costituzione (artt. 3 e 97). In buona sostanza, il Consiglio di Stato:

1. chiede di fornire le “le “peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico” che consentono le previsioni de quibus”, ovvero le eccezionali motivazioni che giustificherebbero una deroga al principio costituzionale che non tollera l’alimentazione di un ruolo esclusivamente dall’interno;
2. suggerisce, al fine di rendere lo schema di decreto più aderente al dettato costituzionale, di prevedere che l’avanzamento a Sovrintendente sia considerato “un meccanismo necessario e selettivo di avanzamento nell’ambito di un ruolo unitario che ricomprenda, oltre al ruolo dei sovrintendenti, anche quello inferiore (peraltro, la legge delega prevede la possibilità di sopprimere dei ruoli)”.

Va valutata l’opportunità di inserire un limite massimo alla facoltà di ampliamento, sino al 2021, dell’aliquota di posti riservati al personale interno per l’accesso il ruolo Ispettori dell’Arma dei Carabinieri.

Con riferimento alle norme transitorie previste per l’Arma dei Carabinieri, il Consiglio di Stato ritiene opportuno indicare un limite massimo rispetto a quanto previsto dall’inserimento dell’articolo 2196 quinques (nel parere si fa riferimento all’articolo 2196-ter ma credo si tratti di un refuso) nel Codice dell’Ordinamento Militare che consente all’Arma dei Carabinieri di incrementare (senza limiti), sino al 2021, le aliquote riservate al personale interno di posti disponibili per l’accesso al ruolo Ispettori, rispetto a quelle previste a regime. Così recita il parere: “Sebbene la Commissione rilevi come la previsione in questione sia coerente con l’impianto generale ed il fine perseguito dalla legge-delega, potrebbe tuttavia essere valutata l’opportunità di introdurre anche un limite massimo all’incremento delle richiamate percentuali.”

Disallineamento nella progressione di carriera nei Ruoli Direttivi ad esaurimento.

In questo contesto il Consiglio di Stato, esprimendo evidentemente un giudizio squisitamente giuridico, ha rilevato la diversità tra le forme di avanzamento previste per i Luogotenenti (militari) ed i Sostituti Commissari (civili) che transiteranno negli istituendi Ruolo Direttivi/Speciali ad esaurimento. In estrema sintesi il Consiglio di Stato invita il Governo ad uniformare i periodi di permanenza per l’avanzamento al grado di Capitano/Commissario Capo (nella attuale formulazione diversi tra Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza), anche al fine di evitare contenzioso. 

Si tratta evidentemente di un’osservazione esclusivamente di carattere giuridico che non contempla (e non poteva essere altrimenti, almeno in sede di parere) le ragioni politiche che hanno portato la Polizia di Stato ad abbattere i periodi per l’avanzamento a Commissario Capo (compensazione mancata istituzione del RDS ed elevata età media anagrafica del personale destinatario della norma).

In questo caso mi pare evidente che, solo qualora il Governo dovesse accogliere la richiesta di uniformomare le disposizioni in esame, la soluzione più corretta sarebbe quella di prevedere per tutti la soluzione più favorevole (Polizia di Stato) e non quella suggerita dal Consiglio di Stato (soluzione Arma dei Carabinieri), anche al fine di non limitare ulteriormente gli effetti compensativi nei confronti del personale della Polizia di Stato danneggiato dalla mancata attuazione del sopprimendo Ruolo Direttivo Speciale.

Gianluca Taccalozzi - Delegato Co.Ce.R. Guardia di Finanza.