ESAME DEI PROGETTI DI LEGGE PRESENTATI PER IL RIORDINO DELLE CARRIERE: IL RISCHIO DELL’ESERCITO DI COLONNELLI- di Gianluca Taccalozzi
Sono ormai numerose le iniziative legislative di riordino delle carriere del comparto sicurezza e difesa e si ha la sensazione che, entro i primi mesi del prossimo anno, si arrivi alla definizione di una specifica legge delega, d’altronde, con questa maggioranza, già nella penultima legislatura si sfiorò l’approvazione di un simile provvedimento. Per i risvolti economici/funzionali che un provvedimento di riordino comporterebbe nella vita di ogni addetto al comparto sicurezza e difesa, esso è destinato (se già non lo è) destinato a divenire l’argomento di dibattito più frequente in tutti gli uffici/caserme delle amministrazioni interessate. Per tale motivo abbiamo deciso di fornire su questo tema un approfondimento quanto più completo e dettagliato, partendo dalle ragioni e dalle finalità di del riordino, passando per l’esame delle proposte legislative già presentate e finendo con la proposta di una nostra proposta di riordino.
Il tutto tenendo in considerazione il punto di vista del personale addetto e, cosa che nei provvedimenti di riforma del pubblico impiego non sempre avviene, il punto di vista e le necessità del cittadino (come datore di lavoro e fruitore del servizio pubblico).
I PERCHÉ DEL RIORDINO
Gli effetti gli ordinamenti delle carriere (e più in generale l’intera organizzazione del comparto sicurezza e difesa) hanno bisogno di profonde riforme, per rispondere a quelle stesse esigenze che hanno innescato tutte le riforme del pubblico impiego: la necessità e la pretesa di un servizio pubblico più efficiente da parte da parte del cittadino, il contenimento della spesa pubblica e le legittime aspettative di carriera del personale avanzate dal personale. Per rispondere a queste esigenze nel corso degli ultimi anni sono state progressivamente estese al pubblico impiego le regole ed i principi del lavoro privato, attraverso un processo iniziato già dagli anni ’70 (con la concessione della contrattazione alla stragrande maggioranza del personale pubblico) e culminato con il la c.d. “privatizzazione” del pubblico impiego (compendiata nel Testo Unico D.Lgs. 165/2001).
Ciò dal punto di vista strettamente teorico e nobile, mentre nella realtà delle cose dietro le proposte legislative di riordino vi sono principalmente le rivendicazioni del personale del comparto tese al recupero del gap con il resto del pubblico impiego creato dal diverso e più ampio sistema di contrattazione previsto per il settore pubblico “privatizzato”. Sino a qualche anno fa, infatti, il sistema delle carriere del comparto sicurezza e difesa era praticamente equiparato a quello del resto del pubblico impiego (sistema dei livelli), oggi invece si registra un sensibile disallineamento, a vantaggio del settore “privatizzato”, creato dalla concessione della contrattazione in materia di classificazione delle carriere concessa a quel settore del pubblico impiego nel 1993 ed oggi sancita all’art.2 comma 2 D.Lgs. 165/2001.
SPECIFICITÀ, RIFORME DEL PUBBLICO IMPIEGO E RIORDINO
Dunque in questo contesto le richieste di poliziotto e militari tendono verso il resto del pubblico impiego, circostanza che, a nostro avviso, stride inevitabilmente con la contestuale richiesta di “specificità” (art.14 DDL 1167 già passato alla Camera ed oggi al Senato) perorata dal medesimo personale in altre circostanze in cui l’equiparazione al resto del pubblico impiego risulta viceversa sconveniente (per esempio nei tagli imposti dalla Legge 133/2008 o DDL S847 c.d. norma anti-fannulloni appena approvato al Senato), come dire che si vuole essere specifici solo se e quando conviene.
Oggi, nel pubblico impiego privatizzato stiamo assistendo ad un secondo momento di riforma (o se volete ad una prima corretta e sostanziale attuazione di quanto già previsto dalla privatizzazione), caratterizzato da due fasi, la prima (Legge 133/2008) che, comprendendo anche il comparto sicurezza e difesa, ha disposto pesanti tagli alle risorse economiche ed umane dedicate al servizio pubblico e la seconda, per la verità ancora in fase progettuale (citato DDL 847 “anti-fannulloni” per il pubblico impiego privatizzato - DDL “Gelmini” per l’Università, riforma del modello contrattuale, ecc.), che si propone di responsabilizzare la dirigenza pubblica verso il risultato operativo prodotto, di potenziare la contrattazione di II livello, di introdurre meccanismi di progressione di carriera basati sul merito e di eliminare le progressioni automatiche basate sull’anzianità e/o sulla mera raccomandazione opportunistica, di misurare le performance lavorative, ecc.. Nel continuo cammino di avvicinamento del pubblico impiego ai canoni ed elle regole del lavoro privato, stiamo dunque assistendo ad una stagione riformatrice che, spinta più dal disastrato bilancio pubblico e dalle denunce/inchieste tipo “la casta” dei media che dal buon senso politico, sta iniziando a produrre provvedimenti più rispondenti alle esigenze del cittadino che dei pubblici dipendenti.
E’ in questa ottica (tagli, razionalizzazioni, responsabilizzazione dirigenziale, contrattazione decentrata e meritocrazia) dovrebbero essere varate anche le riforme del comparto sicurezza e difesa, su tutte il riordino delle carriere e la riforma della rappresentanza militare, ma le spinte corporative del sindacato di polizia (finalizzate ad evitare i tagli e finanziare il riordino, tanto la contrattazione e i diritti sindacali li hanno già ottenuti nel 1981), dei vertici militari (mossi dalla necessità di reprimere e contenere la spinta verso la sindacalizzazione/contrattazione del personale militare, di evitare i tagli e di mantenere e rafforzare posizioni di autonomia gestionale) e delle rappresentanze militari (e qui le ragioni ci sembrano meno evidenti e giustificate), stanno conducendo le riforme del comparto verso una vecchia cultura riformatrice con al centro dei provvedenti il personale interessato e non il cittadino.
La norma sulla “specificità” appena approvata alla Camera ed ora in discussione al Senato (art.14 DDL 1167) che ribadisce la netta separazione del comparto sicurezza e difesa dal resto del pubblico impiego, infatti, altro non è che il mezzo per tentare (sinora vanamente) di eludere i tagli alla spesa pubblica imposti dalla Legge 133/2008 e di evitare i principi che vanno caratterizzando le riforme del pubblico impiego, “più qualità e meno quantità”, “meno personale meglio pagato”, “potenziamento della contrattazione di II livello”, ecc., attraverso una non riforma della rappresentanza militare ed un riordino vecchio stampo. Come è noto, la paura di scrive è che si perfezioni, perché a costo zero, solo il primo dei due obiettivi della specificità (riforma conservatrice della rappresentanza militare) e che si porti a compimento (per motivi propagandistici più che sostanziali) un riordino che, viste le esigue risorse a disposizione dal 2004, non potrà che essere monco ed a vantaggio dei soliti gradi apicali e dei ruoli direttivi/dirigenziali. Una soluzione che non ci trova affatto d’accordo e che l’attuale Governo non dovrebbe a nostro avviso adottare in quanto non migliorerebbe affatto l’efficienza del servizio di sicurezza e difesa ed inoltre si presenterebbe in palese in contraddizione con quanto dallo stesso esecutivo proposto e sbandierato per il resto del pubblico impiego.
I TRE MODELLI DI CARRIERA (PRIVATIZZATO, POLIZIA E MILITARE)
Detto che le ragioni del riordino risiedono nel disallineamento dei modelli di carriera del comparto sicurezza e difesa rispetto al resto del pubblico impiego, per comprendere i contenuti delle attuali proposte di riordino, abbiamo realizzato tre diverse TABELLE (allegate al presente articolo) nelle quali abbiamo sintetizzato e posto in relazione (attraverso i colori), l’attuale modello delle carriere del pubblico impiego privatizzato (Tabella nr.1 es. Comparto Ministeri), l’attuale modello delle carriere del settore militare del comparto sicurezza e difesa, (Tabella nr.2 esempio Guardia di Finanza) e l’attuale modello delle carriere del settore civile del comparto sicurezza e difesa (Tabella nr.3 esempio Polizia di Stato).
Il modello di riferimento (comparto Ministeri) presenta tre grandi Aree (abbiamo omesso di indicare la Prima Area funzionale perché non prevista e non prevedibile nel comparto sicurezza e difesa), la Seconda Area funzionale (in beige), la terza Area Funzionale (in giallo) che comprende anche l’area della c.d. Vice dirigenza e l’Area dirigenziale (in arancio). I passaggi tra Aree diverse (progressione verticale) sono sempre caratterizzati da procedure concorsuali per titoli ed esami (opzione preferenziale come più volte ribadito dalla Corte dei Conti e dalla Corte Costituzionale sentenza 04.01.1999 nr.1 e 15.02.2002 nr.26 ), con particolare riguardo alle risorse umane già a disposizione, si prevede infatti che una importante aliquota di posti messi a concorso (30-50%) sia riservata al personale interno in possesso del medesimo titolo di studio previsto per l’accesso dall’esterno (sono armai sempre più rari i casi di deroga al titolo studio previsti per l’accesso alla Terza Area Funzionale). All’interno delle Aree sono poi collocate diverse fasce retributive che consentono un adeguato avanzamento all’interno dell’Area stessa (progressione orizzontale).
’attribuzione di una fascia superiore è connessa ad una minima anzianità nella fascia di provenienza (2 anni) e ad una procedura c.d. selezione prevista dall’art.18 del C.C.N.L. e basata sulle risorse finanziarie a disposizione (numero di avanzamenti), sull’esperienza professionale acquisita (divieto di considerare la mera anzianità di servizio), sul titolo di studio e su eventuali percorsi formativi interni. Un modello snello, funzionale ed efficiente, basato sulla reale professionalità del lavoratore che lega la progressione di carriera all’effettiva disponibilità di posti ed alla funzione/mansione realmente espletata (no a promozioni in sovra numero e trattamenti economici sproporzionati rispetto alla reale mansione espletata) e permette un’adeguata progressione interna del personale. Tuttavia, nella sua prima fase di attuazione, questo modello è stato utilizzato in maniera distorta per fini corporativi/politici con promozioni indiscriminate garantite da processi definiti “di riqualificazione” e da concorsi per soli titoli (poi ripetutamente bocciati dalla Corte dei Conti e dalla Corte Costituzionale) e con moltiplicazioni ingiustificata di posti e uffici direttivi e dirigenziali. Oggi questa fase sembra superata e si sta, finalmente, tentando di utilizzare correttamente questo sistema di organizzazione del lavoro.
Il modello militare si discosta sensibilmente dal modello di riferimento, in quanto presenta 4 ruoli (equiparabili alle Aree) e diversi gradi e qualifiche (equiparabili alle fasce retributive). La relazione tra le posizioni del modello militare e le Aree del modello ministeriale (nelle Tabelle espressa con i colori) è la seguente: Finanziere-Maresciallo Ordinario (Seconda Area Funzionale), Maresciallo Capo – Tenente Colonnello (Terza Area Funzionale e area di Vice dirigenza) e Colonnello-Generale di Corpo d’Armata. (Area dirigenziale). La progressione verticale (tra Ruoli) si presenta sensibilmente meno attenta e favorevole al personale interno rispetto al modello ministeriale, con percentuali di posti riservati minori e addirittura ruoli diversi (speciale Ufficiali) con pesanti limitazioni di carriera, e requisiti di accesso alle procedure concorsuali basate più sull’anzianità di servizio che sul titolo di studio. Altra grande differenza rispetto al modello di riferimento risiede nella maggiore considerazione della formazione interna (più gestibile e controllabile) rispetto alla formazione esterna scolastico-universitaria, per esempio, per l’accesso al ruolo direttivo/dirigente è richiesto solo il diploma di secondo grado con successiva importante formazione interna (Accademia). La progressione orizzontale è caratterizzata da forme di avanzamento basate quasi esclusivamente sull’anzianità di servizio, in particolare per i ruoli più bassi. Il modello militare si presenta quindi meno meritocratico, più chiuso e meno trasparente, rispetto al modello ministeriale e presenta molti elementi del vecchio modello del pubblico impiego (per livelli), le riforme degli ultimi decenni hanno infatti non hanno agito in tale senso sul sistema militare. Una considerazione a parte merita il Ruolo Sovrintendenti che, seppure all’origine (1995) veniva inquadrato nella più ampia, categoria dei Sottufficiali (soppressa nel 2001), adesso si presenta (dopo il citati riordino del 2001) come il naturale sfogo del ruolo “Appuntati e Finanzieri”, è infatti alimentato solo dall’interno e, per il 70%, attraverso concorso per soli titoli, una procedura molto simile ad un avanzamento per anzianità.
Il modello civile-speciale della Polizia di Stato si presenta come una sorta di via di mezzo tra il modello ministeriale e quello militare, in virtù della Legge 121/1981 che ne ha profondamente riformato l’ordinamento con l’abbandono della forma militare. In particolare esso appare più vicino al modello militare per i ruoli esecutivi e più vicino al modello ministeriale per i ruoli direttivi/dirigenziali.
Vi sono poi almeno tre altre importanti differenze tra Il modello ministeriale ed i modelli del comparto sicurezza (in particolare quelli militari): la settorializzazione delle carriere per profili e tipologie (amministrativo, operativo, gestionale, ecc.) regola nel modello ministeriale ed eccezione (solo per il ruolo Ufficiali nel modello militare) nel comparto sicurezza e difesa, l’accesso all’Area dirigenziale, aperto nel modello ministeriale e chiuso per i modelli del comparto sicurezza e difesa e le valutazioni per l’avanzamento, prodotte da uffici periferici e demandate alla contrattazione integrativa nel modello ministeriale e prodotte e decise a livello centrale nel comparto sicurezza e difesa.
LE PROPOSTE DI RIORDINO PRESENTATE
Abbiamo diviso le proposte di riordino già presentate in Parlamento in “militari” (C137 Ascierto, C1659 Speciale; C1296 Vitali) e “civili” (C1808 Paladini, Saltamartini) in ragione dell’area d’origine e dei relativi contenuti. Le differenze tra i due tipi di proposte ci appaiono inevitabili vista la diversità di impostazione e cultura riscontrabile tra il modello e la cultura militare ed il modello e la cultura civile e ripropongono l’antica questione della separazione dei comparti.
Vediamo di seguito quali sono i punti fondamentale attraverso i quali si intende riallineare i modelli delle carriere del comparto sicurezza e difesa al resto del pubblico impiego, posto che il problema sarà poi anche rendere gli stessi omogenei all’interno del comparto.
1. Unificazione dei ruoli “Appuntati e Finanzieri” e “Sovrintendenti”, nel tentativo di equiparare il nuovo ruolo alla “Seconda Area funzionale” del modello pubblico impiego privatizzato.
Le proposte “militari” prevedono un unico ruolo “Appuntati e Sovrintendenti” senza particolari requisiti per l’accesso e con procedure di avanzamento ad anzianità per tutti i gradi e, per il solo grado di Vice Brigadiere, l’accesso mediante “percorsi di qualificazione e di aggiornamento professionali con verifica finale, ovvero mediante procedure di avanzamento a scelta e aggiornamento professionale”, in altre parole corsi di aggiornamento professionale riservato agli appuntati scelti con esame finale o addirittura senza esame finale.
Le proposte “civili” prevedono un unico ruolo “Appuntati e Sovrintendenti” con accesso riservato a candidati in possesso di diploma e promozioni per anzianità per tutti i gradi con 5 anni di permanenza massima (1808 - Paladini) o promozioni per anzianità per tutti i gradi e per il solo grado/qualifica di Vice Brigadiere, in parte con “percorsi di qualificazione e di aggiornamento professionali con verifica finale” ed in parte con l’attuale concorso per titoli ed esami riservato ai finanzieri con almeno due anni di anzianità (Saltamartini).
Le proposte “militari” non garantiscono specifici meccanismi di salvaguardia per gli attuali sovrintendenti, che verrebbero di fatto declassati, mentre le proposte civili propongono non meglio definite procedure “agevolate” per l’accesso al ruolo “Ispettori” per i soli sovrintendenti vincitori di concorso dopo la decretazione delegata del 1995 (per la GdiF il dopo il D.Lgs. 199/1995) e, non meglio definiti, trattamenti economici compensativi per tutti gli attuali sovrintendenti.
2. Modifica dell’accesso al ruolo “Ispettori”, le proposte militari non prevedono nulla (C1659 Speciale; C1296 Vitali) o si limitano a prevedere corsi e concorsi riservati al solo grado apicale del ruolo grado apicale di Brigadiere Capo (C137 Ascierto), mentre le proposte civili o non prevedono nulla (Saltamartini) o prevedono (C1808 Paladini), in via transitoria, un corso-concorso (100% dei posti disponibili) riservato a Brigadieri Capo ed, a regime, un concorso riservato per il 40% ai Brigadieri Capo con 5 anni di anzianità nel grado e per il restante 60% un concorso pubblico esterno.
3. Valorizzazione economica/funzionale del ruolo “Ispettori” al fine di far coincidere tale ruolo con la terza Area Funzionale del pubblico impiego privatizzato (attualmente i primi due gradi sono equiparabile alla seconda Area). Le proposte “militari” prevedono una “valorizzazione economico-funzionale” del ruolo Ispettori ed in particolare del grado apicale di Maresciallo Aiutante”. La proposta “civile” (Saltamartini) prevede la trasformazione della qualifica di Luogotenente in grado, mentre la proposta “civile” (C1808 Paladini) propone l’articolazione interna del ruolo ispettori in 4 gradi con progressioni per anzianità ogni 5 anni e grado apicale previsto nell’attuale qualifica di Luogotenente.
4. Riforma dell’area direttiva, nel tentativo di emulare la vice-dirigenza/posizione organizzativa del modello pubblico impiego privatizzato e qui le soluzioni previste dalle varie proposte si presentano sensibilmente differenti.
Le proposte “militari” (C1659 Speciale; C1296 Vitali) prevedono il mantenimento dell’attuale struttura con il sostanziale avanzamento delle attuali posizioni da Sottotenente a Capitano in quelle oggi previste per Maggiore e Tenente Colonnello equiparabili alla Vice dirigenza del modello ministeriale.
Contemporaneamente si prevede la valorizzazione economica o economico-funzionale del grado apicale del ruolo ispettori ed il ridimensionamento o la soppressione del ruolo speciale della categoria “Ufficiali”. In sostanza l’Ispettore (seppur laureato) deve continuare ad esercitare mansioni essere meramente esecutive mentre l’Ufficiale partirà almeno dalla posizione di Vice-dirigenza. La proposta “militare” (C137 Ascierto) prevede l’istituzione di un nuovo ruolo direttivo con accesso riservato al grado apicale del ruolo ispettori e grado apicale a Maggiore, con il conseguente scatto in avanti degli attuali sottotenenti e tenenti nel grado di capitano. In sostanza si prevede l’istituzione di un’Area, equiparabile alla Vice dirigenza, formata dal grado apicale del ruolo “Ispettori” (a prescindere dal titolo di studio) e dai primi gradi del ruolo Ufficiali.
La proposta “civile” (Saltamartini) prevede l’istituzione di un nuovo ruolo direttivo con accesso, a regime, per il 50% tramite concorso interno riservato al personale del ruolo “Ispettori” in possesso di non meglio indicato “diploma di laurea” e per il 50% tramite concorso esterno riservato a candidati in possesso del medesimo titolo di studio. Nella fase transitoria si prevede che l’accesso al nuovo ruolo sia riservato (non si specifica se per concorso o meno) al grado apicale del ruolo ispettori anche senza titolo di studio. La proposta “civile” (C1808 Paladini) prevede l’accesso al ruolo Commissari, per il 60% tramite concorso riservato al personale del grado apicale del ruolo ispettori in possesso di specifico titolo accademico (laurea specialistica o diploma di laurea quadriennale) e per il restante 40% dall’esterno a candidati in possesso del medesimo titolo accademico.
5. Riqualificazione dei gradi Maggiore e Tenente Colonnello nel ruolo dirigenziale al fine di emulare l’Area dirigenziale del modello ministeriale completando il processo di valorizzazione/omogeneizzazione economica già iniziato negli anni novanta.
In tutte le proposte, “civili” e “militari”, si prevede il transito nell’area dirigenziale per i gradi Maggiore e Tenente Colonnello ed equiparati, senza modificarne organico e funzioni ovvero a prescindere dall’effettiva necessità (promozioni anche in sovra numero) e dall’effettivo esercizio di funzioni e responsabilità dirigenziali. Una previsione che viene giustificata dalle funzioni dirigenziali già di fatto espletate dai gradi in argomento (almeno per alcuni incarichi) e, solo per le amministrazioni “civili”, dal fatto che per l’accesso alla posizione di Commissario Capo è richiesto il requisito della laurea specialistica ovvero il medesimo previsto per l’accesso alla dirigenza pubblica.
6. Modifica, da biennale ad annuale, dell’adeguamento automatico del trattamento economico del personale dirigente, quello stesso adeguamento automatico che con il DL 112/2008 prima versione si era tentato di far divenire triennale.
7. Cristallizzazione dell’estensione al personale dirigente del trattamento economico normalmente riconosciuto al personale non dirigente dal contratto di lavoro (orario di lavoro, indennità operative e di missione ecc.). Un’autentica anomalia nel panorama degli ordinamenti dirigenziali pubblici e privati che verrebbe così trasformata da straordinaria in ordinaria.
8. Contrattualizzazione della dirigenza delle amministrazioni civili (1808 Paladini) o l’introduzione di un procedimento negoziale del medesimo personale dirigente (Saltamartini).
A noi sembra che con questo riordino si voglia copiare il modello del pubblico impiego privatizzato di qualche tempo fa ed essere viceversa specifici rispetto ad un nuovo modello di lavoro pubblico sempre più vicino ai canoni del lavoro privato, andando, oltre tutto, a privilegiare in maniera evidente e spropositata il personale direttivo/dirigenziale ed i soliti gradi apicali, che, dal 1995 in poi, non fanno altro che ricevere promozioni rimanendo, gioco forza, sempre nella condizione di trovarsi senza effettivi sbocchi di carriera. Le proposte in esame, infatti, sono sostanziate dalla previsione di meccanismi di avanzamento basati sulla premiazione, pressoché esclusiva, della mera anzianità di servizio (in particolare le proposte “militari”) e dalla previsione di avanzamenti retributivi automatici ed addirittura scollegati dal grado/funzione/ruolo/qualifica ricoperti. Esse rappresentano, a nostro avviso, il sostanziale tentativo di riproporre quanto di peggio fatto tra il 1993 ed il 2001 nel pubblico impiego privatizzato nella già citata prima distorta applicazione del nuovo modello di organizzazione, seguendo la scia delle riforme del comparto sicurezza e difesa del 2001 quando, per esempio, fu varato un riordino delle carriere (per la GdiF D.Lgs.67 e 68/2001) che inspiegabilmente ed irragionevolmente potenziò il ruolo Ufficiali (tra l’altro con l’istituzione di 9 posizioni di Generale di Corpo d’Armata e dell’inutile livello interregionale e la conseguente riduzione di 200 unità la pianta organica del ruolo Sovrintendenti) ed introdusse concorsi per soli titoli (accesso al ruolo Sovrintendenti).
Se questo tipo di riordino venisse approvato ci troveremo di fronte ad amministrazioni sempre più composte da personale con gradi, posizioni e retribuzioni direttivi/dirigenziali (magari senza averne la capacità professionali) e sempre meno da personale con gradi, posizioni e retribuzioni esecutive (magari con grandi capacità professionali), un vero e proprio esercito di colonnelli dove tanti/troppi comandano e pochi eseguono, dove in genere si lavora nei primi anni di carriera (con stipendi non adeguati al volume di lavoro espletato) per poi tirare i remi in barca e far lavorare i “giovani” (con stipendi spropositati rispetto al lavoro espletato).
GIANLUCA TACCALOZZI
Segretario Sezione Ficiesse Roma
gianlucataccalozzi@alice.it
