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INTERROGAZIONE DEL SENATORE LEGNINI (DS) SUI TRASFERIMENTI DEGLI UFFICIALI GDF: TROPPI 600 MOVIMENTI CON RISCHI DI ARBITRARIETA' E DI POTERE ILLIMITATO

Svolgimento dell'interpellanza 2-00624, sul trasferimento di ufficiali della Guardia di finanza

PRESIDENTE. Segue l’interpellanza 2-00624 sul trasferimento di ufficiali della Guardia di finanza.

Ha facoltà di parlare il senatore Legnini per illustrare l’interpellanza.

LEGNINI (DS-U). Signor Presidente, signor Sottosegretario, onorevoli colleghi, con l’interpellanza al nostro esame ho inteso sollevare un delicato problema di ordine generale, che riguarda il potere autoritativo del Comando generale della Guardia di finanza circa i trasferimenti d’ufficio degli ufficiali con incarichi dirigenziali e direttivi.

Si è verificato infatti che su circa 2.500 ufficiali con incarico di tal genere in servizio ne siano stati trasferiti, nell’anno 2004, circa 600; quindi, una percentuale molto elevata, il che costituisce un dato anomalo in rapporto al numero dei trasferimenti ordinariamente disposti, che per gli anni pregressi è stato notevolmente inferiore a quello indicato.

L’anomalia potrebbe, in astratto, nascondere profili di arbitrarietà di provvedimenti di tal genere e soprattutto l’estrinsecazione di un potere illimitato, senza possibilità di controllo neanche in sede giurisdizionale, rientrando il trasferimento d’autorità, come è noto, nel genus degli ordini.

La prima questione che al riguardo si pone è afferente ai limiti del potere di disporre detti trasferimenti d'ufficio. Involgendo tale potere rilevanti profili di organizzazione del Corpo della Guardia di finanza e interessi personali e familiari degli ufficiali interessati, il Ministero dell'economia e delle finanze si è già rivolto al Consiglio di Stato in sede consultiva al fine di ottenere un motivato parere sul punto.

Il quesito riguardava, appunto, i limiti di applicabilità della legge n. 241 del 1990 in materia di trasferimento degli ufficiali, nonché i limiti dell'esercizio della facoltà di accesso agli atti concernenti le proposte di trasferimento per motivi di opportunità. Il Consiglio di Stato, sezione III, in data 27 settembre 2002 ha reso un circostanziato parere, i cui punti salienti sono riportati nel testo dell'interpellanza.

In particolare, il Consiglio di Stato, dopo aver riaffermato che l'orientamento di gran lunga prevalente in giurisprudenza riconduce il trasferimento d’autorità, come si è già detto, nella fattispecie giuridica degli ordini, riguardando gli stessi esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze armate, con conseguente esclusione dell'applicabilità dei princìpi di cui alla citata legge n. 241, ha affermato con chiarezza, in parziale difformità da tale orientamento, che il principio della partecipazione degli interessati al procedimento nonché quello della motivazione degli atti amministrativi costituiscono ormai aspetti fondanti dell'ordinamento giuridico amministrativo, per cui ogni disposizione che limiti od escluda i relativi diritti va interpretata in modo rigoroso.

Il Consiglio di Stato ha altresì aggiunto che il principio della motivazione degli atti amministrativi ha un valore fondamentale poiché costituisce salvaguardia essenziale della correttezza e legalità del procedimento, che la partecipazione del soggetto al procedimento costituisce un cardine dell'ordinamento giuridico, che la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 449 del 1999, nel mettere in luce le esigenze funzionali e la peculiarità dell'ordinamento militare, ha ribadito "che la normativa non è avulsa dal sistema generale delle garanzie costituzionali" e, infine, che appare indispensabile effettuare una ponderazione comparativa tra i princìpi della informazione, della partecipazione e della trasparenza con le peculiari esigenze organizzativo-funzionali dell'apparato militare, al fine di individuare un bilanciamento - invero talvolta complesso - delle esigenze di efficienza e prestigio con quelle di legalità.

Dunque, trattasi di principi importantissimi e, a proposito della motivazione usualmente esternata nei provvedimenti di cui trattasi, lo stesso Consiglio di Stato ha sottolineato ulteriormente che l'obbligo di motivazione, per la stessa funzione che è chiamato a svolgere l'atto amministrativo, non può rispondere ad un standard fisso ed immutabile (come nel caso di specie, laddove si fa riferimento laconicamente ad esigenze di servizio), ma varia necessariamente in ragione delle finalità o della più o meno elevata interferenza degli interessi privati con quello pubblico perseguito.

Ora, non sembra che nel caso di specie il Comando generale si sia attenuto a tali princìpi, visto che il provvedimento a cui facciamo riferimento non contiene l'esternazione di motivazioni sufficienti, limitandosi, appunto, all'affermazione che richiamavo poc'anzi, con la conseguenza che i 600 ufficiali della Guardia di finanza interessati da tali trasferimenti, con le rispettive famiglie, non sanno perché sono stati trasferiti, perché sono stati trasferiti in questa o quella città, perché sono stati rimossi da quell'incarico, e così via.

A ciò deve aggiungersi il profilo finanziario, il secondo sollevato nell'ordinanza, poiché, come è scritto nell'interpellanza, agli ufficiali trasferiti competono 12.000 euro, quale indennità di trasferimento, 1.500 euro quale indennità forfettaria cosiddetta di prima sistemazione, 3.500 euro in media a titolo di rimborso spese per trasloco, per un esborso finanziario globale, complessivo, di circa 10 milioni e 200.000 euro.

Sembra, da notizie informali in possesso di chi vi parla, che tale rilevante esborso non sia coperto da appositi preventivi stanziamenti di bilancio e che addirittura anche gli oneri relativi ai trasferimenti d'ufficio dell'anno 2003 - in verità di minore entità - non vengano ancora completamente coperti o erogati.

Tutto ciò considerato, si chiede al Governo di chiarire quali sono i motivi di tale modus operandi del Comando generale della Guardia di finanza, se è vero che l'impegno finanziario suddetto non è di facile copertura (e se è stato comunque coperto sia relativamente al 2003 che al 2004), se è intendimento del Governo stesso disciplinare meglio tale importante e delicata materia, ovvero di emanare direttive finalizzate a recepire i princìpi giuridici così chiaramente esternati dal Consiglio di Stato e dalla giurisprudenza costituzionale, garantendo - cosa che tutti condividiamo - le esigenze organizzative e funzionali del Corpo della Guardia di finanza, ma anche i diritti degli ufficiali e di quanti, appartenenti anche ad altri corpi delle Forze armate, fossero destinatari di provvedimenti di tal genere.

PRESIDENTE. La rappresentante del Governo ha facoltà di rispondere all'interpellanza testé svolta.

ARMOSINO, sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Signor Presidente, con riferimento alla problematica segnalata dell’interpellante, riguardante l'asserito trasferimento d'ufficio di circa 600 ufficiali con incarichi dirigenziali e direttivi, il Comando generale della Guardia di finanza ha comunicato quanto segue.

Il numero complessivo dei trasferimenti d’autorità nell'anno 2004 è stato pari a 456 - ove si considerino gli esiti sia del piano di impiego "direttivi" che di quello "dirigenti" - con un incremento di 123, 44 e 66 unità rispetto ai trasferimenti effettuati negli anni 2003, 2002 e 2001.

Le motivazioni tecniche alla base dei reimpieghi sono da ricercare nelle imprescindibili esigenze organizzative connesse, tra l'altro, alla necessità di avvicendare gli ufficiali in servizio presso sedi non ambite, in aree di gradimento, dopo il compimento di un triennio di permanenza, nonché, in relazione alle scelte operate nel piano di impiego dirigenti, agli esiti delle procedure di avanzamento, a modifiche ordinative già formalizzate o comunque previste, al ripianamento delle vacanze organiche esistenti, alla sostituzione degli ufficiali collocati in congedo o impiegati presso enti e organismi esterni al Corpo, ovvero vincitori di concorsi interni.

I trasferimenti per l'anno 2004 sono stati influenzati anche dall'avvenuta fissazione del limite tendenziale di quattro anni di permanenza in incarichi di comando territoriale, previsto al fine di garantire il necessario turnover, tenuto principalmente conto degli indiscutibili oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni di comando dei reparti; dai sensibili effetti della rimodulazione organizzativa di due grandi strutture della Guardia di finanza: i reparti speciali e il comando generale. In particolare, il rinnovato assetto dei reparti speciali ha comportato una incisiva rivisitazione delle preesistenti dotazioni organiche, a cui si è dovuta adeguare conseguentemente la manovra di cui si parla.

Quanto all'impegno finanziario che deriverebbe dai detti trasferimenti, il Comando generale della Guardia di finanza ha precisato che la spesa per il trasloco, oltre ad essere del tutto eventuale, è sempre parametrata alla distanza tra le sedi di partenza e di destinazione, nonché alla quantità e al peso dei beni da movimentare.

La procedura adottata dalla Guardia di finanza per i trasferimenti prevede che, prima di dar corso ad un avvicendamento, venga avviato il relativo procedimento amministrativo nei confronti dell'interessato, il quale ha, tra l'altro, la possibilità di produrre una scheda di pianificazione segnalando quattro Regioni in ordine di gradimento ed ogni notizia utile, anche di carattere personale, affinché possa valutarsi compiutamente la posizione d'impiego.

L’onere della comunicazione di avvio del procedimento si intende soddisfatto, per i movimenti che rientrano nell’ambito della pianificazione ordinaria degli ufficiali direttivi, con la diramazione della circolare annuale di impiego che fornisce indicazioni di massima dei criteri ispiratori della manovra.

La pianificazione viene definita con l’esternazione, tramite messaggio, dei provvedimenti di impiego, preceduti dalla formula "per esigenze di servizio". Questa locuzione risulta onnicomprensiva di tutte le esigenze proprie dell’amministrazione sottese al reimpiego del militare: necessità di ripianamento degli organici del reparto di destinazione; rispetto dei profili di impiego; riscontro di formali proposte avanzate dalla competente scala gerarchica di avvicendamento per motivi di incompatibilità ambientale o opportunità con le aspettative del singolo.

Questa formula è stata costantemente ritenuta, anche in sede giurisprudenziale, idonea a dar conto dei motivi posti a fondamento dell’azione amministrativa.

Il Comando generale della Guardia di finanza evidenzia che in ogni caso, a fronte di ciascun provvedimento di impiego, vengono formalizzate singole determinazioni che recano, fra l’altro, una sintesi esplicativa delle motivazioni sottese ad ogni reimpiego.

Questi documenti, non esternati, vengono custoditi dal Comando generale e sono sempre accessibili a chiunque vi abbia un interesse giuridicamente tutelato ai sensi della legge n. 241 del 7 agosto 1990, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

La procedura adottata, che dunque non si esaurisce affatto con la semplice comunicazione di avvio del procedimento, consente di applicare alla specifica materia i princìpi cardine della legge sulla trasparenza amministrativa, ed è stata oggetto di una richiesta di parere al Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato con pronuncia n. 2235 del 27 settembre 2002, ha sostenuto al riguardo che l’opera di armonizzazione delle esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività della struttura militare, con le garanzie di partecipazione e motivazione della legge n. 241 del 1990 sia stata - cito testualmente - "già lodevolmente compiuta dall’amministrazione, allorché con la circolare n. 383000/114/2 del 9 novembre 1998, ha impartito disposizioni in ordine all’applicazione, in materia di impiego degli ufficiali direttivi, dei princìpi contenuti nella legge n. 241 del 1990, trovando un soddisfacente equilibrio tra i rilevanti interessi che vengono in gioco, ovvero un equilibrato bilanciamento tra l’interesse all’efficienza e quello alla trasparenza dell’azione amministrativa".

La procedura adottata dall’amministrazione è stata quindi ritenuta dal Consiglio di Stato pienamente conforme al rispetto dei criteri generali richiamati dalla legge in tema di partecipazione al procedimento, diritto d’accesso agli atti, fissazione di una tempistica per l’adozione dei provvedimenti d’impiego, previsione di clausole di ricorribilità, e perfettamente idonea a conciliare le esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività della struttura militare con le garanzie di partecipazione e motivazione di cui alla legge n. 241 del 1990.

Con la circolare n. 264600/114/2 del 10 agosto 2004 il Comando generale della Guardia di finanzia ha inteso illustrare con puntualità le dinamiche sottese alla pianificazione dei direttivi per l’anno 2004 in un’ottica di trasparenza e al fine di garantire la massima partecipazione e condivisione delle scelte operate.

È peraltro la prima volta che a pianificazione definita è stato fornito - avuto riguardo anche al peculiare contesto nel quale sono maturate le decisioni assunte - un quadro di sintesi dei risultati conseguiti cui si è approdati in ottemperanza alle direttive già partecipate sostanzialmente con la precedente circolare del 30 ottobre 2003 n. 361000/114/2.

La circolare del 10 agosto 2004 ha avuto cioè una finalità essenzialmente esplicativa delle soluzioni adottate, coerenti ai criteri e agli indirizzi a suo tempo esternati.

Inoltre, la fissazione in quattro anni del limite tendenziale di permanenza nell'incarico di comandanti di reparto risponde anche all'esigenza di consentire agli interessati, per il futuro, di conoscere ex ante l'anno in cui ne verrà presumibilmente disposto l'avvicendamento.

LEGNINI (DS-U). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

LEGNINI (DS-U). Signor Presidente, ringrazio la sottosegretario Armosino per la cortesia, ma mi dichiaro totalmente insoddisfatto della risposta, essendosi essa limitata a riferire il punto di vista del Comando generale della Guardia di finanza - organismo nei confronti del quale nutriamo la massima stima e considerazione - punto di vista assolutamente rispettabile, ma certamente non sufficiente a dare risposta esaustiva ai problemi posti con l'interpellanza e meglio illustrati poc'anzi.

Il problema che si è inteso evidenziare non è nel merito la giustificazione di questo o quel trasferimento o del numero globale dei trasferimenti ma, in relazione al numero eccessivo, evidenziare un problema di carattere generale che attiene appunto al rispetto dei princìpi così nitidamente evidenziati dal Consiglio di Stato e dalla giurisprudenza costituzionale.

Certamente questi princìpi non si possono ritenere rispettati e soddisfatti attraverso gli strumenti che venivano riferiti nella risposta, consistenti in sostanza in una circolare emanata ex ante, in una scheda di valutazione che si richiede ai singoli ufficiali, mentre ciò che più rileva ai fini del soddisfacimento delle esigenze pubbliche, ma anche private dei soggetti interessati, è appunto quell'obbligo di motivazione che costituisce il punto cardine delle questioni sollevate, che consente di riscontrare la correttezza e il rispetto della legalità in procedure come quelle di cui si discute.

Peraltro, la questione riguarda anche gli altri Corpi delle Forze armate. È un problema molto rilevante, aperto. Si tratta di conciliare, nel modo più moderno e più trasparente possibile, le esigenze di organizzazione funzionale di Corpi militari così importanti e i diritti soggettivi, gli interessi di chi opera professionalmente al loro interno.

Inoltre, mi sembra che il Governo abbia totalmente omesso di rispondere al quesito che afferisce alla copertura finanziaria degli oneri connessi a un numero così rilevante di trasferimenti. Ciò costituisce un ulteriore elemento di preoccupazione, perché evidentemente sul punto non vi è chiarezza; né la risposta può ritenersi soddisfacente in relazione all'asserita non precisione degli importi indicati in rapporto alla distanza, al peso, al numero dei colli da trasferire, che c'entrano poco con il problema sollevato, che riguarda appunto l'esborso di una somma così rilevante a fronte di un provvedimento privo di apparente motivazione.

Ripeto - e concludo - che trasferire di sede centinaia e centinaia di ufficiali della Guardia di finanza, ma anche altri militari con incarichi direttivi, ricorrendo alla semplice locuzione "esigenze di servizio", non può dirsi assolutamente consono ai princìpi che connotano il nostro ordinamento, non soltanto con riferimento alla legge n. 241 del 7 agosto 1990 sulla trasparenza, ma a tutti quei princìpi richiamati nell'interpellanza e nell'illustrazione della stessa.