IMBARAZZATA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO: UNARMA HA CARATTERE SINDACALE, MA NON VI SPIEGHIAMO PERCHE’. MENTRE IL GIORNALE INVENTA UN TITOLO-CHOC – di Giuseppe Fortuna
Con una decisione del 23 gennaio scorso, resa nota soltanto, pochi giorni fa, si è conclusa la lunga vicenda giudiziaria che ha contrapposto, per alcuni anni, il Comando Generale dei Carabinieri all’associazione UNARMA.
La decisione non è favorevole all’associazione perché il Consiglio di Stato ha ritenuto che UNARMA abbia carattere sindacale, sicché i carabinieri che vi aderiranno potrebbero incorrere nella consegna di rigore, ex artt. 31 e 65 del regolamento di disciplina militare.
La sentenza ha avuto una immediata eco, anche perché il quotidiano “Il Giornale” ha dato notizia con un servizio del 9 maggio scorso utilizzando un titolo choc: “Diecimila carabinieri rischiano il licenziamento”. Diciamo subito che IL LICENZIAMENTO NON LO RISCHIA NESSUNO perché, come già detto, i carabinieri che si iscrivono a UNARMA possono incorrere, dopo la decisione del Consiglio di Stato, in una sanzione di corpo e non nella rimozione, che è una sanzione di stato, dalla quale soltanto potrebbe derivare la risoluzione del rapporto di lavoro.
Secondo alcuni, ci troviamo semplicemente di fronte ad un marchiano errore; secondo altri il titolo sarebbe stato pilotato da chi vede come destabilizzante per le Forze armate la “pretesa” dei militari di esercitare diritti (che spettano anche a loro) quali la partecipazione ad associazioni culturali per manifestare liberamente idee ed opinioni.
Noi preferiamo pensare che Il Giornale abbia utilizzato un titolo volutamente provocatorio per attirare l’attenzione dell’opinione pubblica su un grande problema in cerca di soluzione al fine di stimolare un ampio dibattito pubblico. Ricordiamo che soltanto alcuni mesi fa Il Giornale ha lodevolmente affrontato, con più servizi, il fenomeno dell’esodo del personale della Guardia di Finanza, che è stato poi ripreso da altre testate e ha dato origine anche a interrogazioni parlamentari.
Ma torniamo alla decisione del Consiglio di Stato di cui è certamente opportuno approfondire i contenuti.
Va detto, innanzitutto, che i giudici amministrativi sono stati investiti con due distinti ricorsi amministrativi, il n. 2231/1995 e il n. 2750/2000, che si sono tra di loro intersecati e vicendevolmente condizionati.
UNARMA è un’associazione culturale costituita nel 1993 di cui può far parte, secondo lo statuto, “il personale dell’Arma dei Carabinieri, sia in servizio sia in congedo, loro familiari e simpatizzanti”, nonché “tutti coloro che condividono i fini e gli scopi”.
Le finalità dell’associazione sono le seguenti:
1) promuovere e favorire la coesione tra gli associati proponendo ogni iniziativa utile al confronto tra le diverse esperienze nonché alla promozione degli interessi comuni;
2) indire e organizzare convegni, seminari, conferenze, dibattiti, pubblicazioni e incontri di studi;
3) intraprendere iniziative di carattere ricreativo culturale e sportivo, promuovendo l’istituzione di borse di studio, sussidi e riconoscimenti ai soci che si sono contraddistinti sul campo culturale, artistico e sportivo;
4) istituire un ufficio di consulenza legale per la tutela degli interessi perseguiti dall’associazione e dagli associati informandosi alle norme costituzionali e alle normative vigenti;
5) prevedere adesioni con le organizzazioni che si prefiggono la realizzazione di cooperazione nel settore edilizio, assicurativo e servizi;
6) promuovere iniziative con organizzazione di viaggi, mostre, visite culturali, attività sportive, colonie estive e borse di studio a favore anche dei figli degli associati;
7) prevedere forme di assistenza alle vedove e orfani dei soci deceduti ed ai soci che abbiano riportato gravi infortuni durante il servizio;
8) prevedere forme di sussidio a coloro che per ragione o in conseguenza delle cariche associative ricoperte non dovessero percepire regolarmente in tutto o in parte gli emolumenti previsti dalla propria attività lavorativa;
9) partecipare ad iniziative di protezione civile, su richiesta di associazioni o strutture autorizzate ovvero istituendo un’apposita sezione interna, nei modi e nelle forme previste dalle vigenti leggi in materia.
RICORSO N. 2231/1995
Siamo nel 1995 quando UNARMA ricorre contro il rifiuto opposto del Ministro della Difesa di concedere all’associazione l’autorizzazione prevista dall’art. 8, primo comma, della legge n. 382/1978.
L’amministrazione sostiene che UNARMA, a differenza di un’altra associazione denominata PASTRENGO, sia una associazione professionale a carattere sindacale. Il petitum pertanto, riguarda il diniego (illegittimo secondo il ricorrente) di concedere l’autorizzazione; diniego motivato dall’amministrazione con il (presunto) carattere sindacale dell’associazione richiedente.
In appello il Consiglio di Stato, prima di affrontare la questione circa la natura di UNARMA (se cioè si tratti, o non, di associazione a carattere sindacale), intravede un possibile profilo di incostituzionalità dell’art. 8 della legge 382/1978 nella parte in cui è inibita ai militari la partecipazione ad associazioni professionali a carattere sindacale. La questione è rimessa alla Corte Costituzionale con ordinanza n. 837 del 2 giugno 1998.
La Corte risponde al quesito con la nota sentenza 449 del 13 dicembre 1999 con cui conferma la legittimità dell’art. 8, ribadendo, tra l’altro, che è compito dell’ordinamento “assicurare forme di salvaguardia dei diritti fondamentali spettanti ai singoli militari quali cittadini, anche per la tutela di interessi collettivi, ma non necessariamente attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali”.
A questo punto, il Consiglio di Stato dovrebbe finalmente sciogliere il nodo gordiano, quale sia, cioè, la linea di discrimine che separa le associazioni “a carattere sindacale” dalle associazioni meramente “culturali”, alle quali è pacifico che anche i militari possano aderire.
Inopinatamente, il supremo Giudice amministrativo decide di non decidere e con il provvedimento n. 4439 del 10 agosto 2000 afferma sostanzialmente: ha fatto bene il Ministro a non concedere l’autorizzazione, visto che l’art. 8 della legge 382 è costituzionalmente legittimo e i militari non possono aderire ad associazioni professionali a carattere sindacale.
Ecco la motivazione del Consiglio: “… risulta del tutto condivisibile, ad avviso del Collegio, il diverso trattamento che l’Amministrazione ha riservato alle associazioni UNARMA e PASTRENGO, essendo chiaramente diverse le finalità associative dei due collegi: sostanzialmente connotato in termini sindacali il primo, ed invece privo di siffatta caratterizzazione il secondo.”
Ma “perché” UNARMA sarebbe associazione a carattere sindacale? A questa domanda il Consiglio di Stato semplicemente non risponde e la decisione passa in giudicato.
RICORSO 2750/2000
Nel 1997 il Comando Generale dei Carabinieri, ritenendo che l’associazione UNARMA abbia carattere sostanzialmente sindacale, invia una lettera circolare a tutti i Comandi dipendenti perché invitino i militari iscritti all’associazione ad uscirne e, in caso contrario, avviino procedimenti disciplinari ex art. 31 e 65 del regolamento di disciplina militare (consegna di rigore).
UNARMA presenta ricorso al TAR del Lazio per eccesso di potere.
Il TAR accoglie il ricorso fornendo una articolata motivazione della sua decisione:
Ø l’amministrazione avrebbe dovuto astenersi, almeno allo stato dell’istruttoria, dal qualificare tout court UNARMA come associazione sindacale;
Ø avrebbe dovuto procedere ad una verifica concreta delle condotte poste in essere di volta in volta dai singoli militari aderenti, al fine di verificare in concreto la loro sanzionabilità;
Ø avrebbe dovuto astenersi dal punire la semplice adesione all’associazione.
Appello dell’amministrazione ed arriviamo ai giorni nostri.
Finalmente – pensa l’interprete – il Consiglio di Stato non potrà più esimersi dal chiarire cos’è una associazione a carattere sindacale: o accetta la tesi, ampiamente argomentata, del TAR, o la confuta, con altrettanta ampia motivazione.
Niente di tutto questo. La decisione del 23 gennaio 2001 accoglie l’appello del Ministero della Difesa con le seguenti parole:
“L'appello è fondato.
Giova premettere, da un lato, che la Corte costituzionale, con sentenza 17 dicembre 1999, n. 449, risolvendo negativamente il quesito prospettato da questa Sezione, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale del citato art. 8, I comma, in riferimento- agli artt. 3, 39 e 52, III comma, della Costituzione; e soprattutto, dall'altro lato, che questa Sezione, con la decisione 10 agosto 2000, n. 4439, resa tra le stesse parti dell'odierno giudizio, ha espressamente accertato il carattere sindacale delle sopra menzionate associazioni di militari.
In particolare, la decisione n. 4439/00 ha definitivamente accertato, fra l'altro, che "risulta del tutto condivisibile ...il diverso trattamento che l'Amministrazione ha riservato alle associazioni UNARMA e PASTRENGO, essendo chiaramente diverse le finalità associative dei due collegi: sostanzialmente connotato in termini sindacali il primo, ed invece privo di siffatta caratterizzazione il secondo".
Stante l'intervenuto accertamento del carattere sindacale delle associazioni di cui si sta trattando -si ricorda, per incidens, che la sentenza qui appellata aveva ricordato, in senso contrario, il rilievo "di un'assenza, nell'UNARMA, dei dati palesi di sindacalità presenti in SVEGLIA ITALIA" - deve ritenersi definitivamente venuto meno, con il passaggio in giudicato della decisione n. 4439/00, ogni ambito di opinabilità, tra le parti del giudizio, circa la natura di associazioni sindacali di quelle in questione.
Sicché, tenuto altresì conto della già verificata costituzionalità dell'art. 8 della legge n. 382/78, risulta ormai indiscutibilmente assodata la legittimità -sia per insussistenza dell'eccesso di potere per difetto di istruttoria che era stato affermato dal T.A.R., sia per evidente conformità del provvedimento a legge e di quest'ultima a Costituzione -della nota del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri impugnata con il ricorso originario dal Pallotta, nelle sue due dichiarate qualità di militare e di legale rappresentante dell'associazione UNARMA.
In conclusione, l'appello deve essere accolto, con conseguente reiezione del ricorso originariamente proposto dall'odierno appellato.”
Insomma, per motivare il rigetto dell’odierno appello viene utilizzata una decisione (la n. 4439/2000) che proprio in ragione della assoluta mancanza di motivazione si era particolarmente distinta.
“Si ravvisa tuttavia la sussistenza – conclude la decisione - di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.”
Come a dire, scusateci ma non abbiamo potuto fare di meglio.
GIUSEPPE FORTUNA
