NON SI PUÒ NEGARE L'INTERESSE A CONOSCERE IL MODO IN CUI VENGONO UTILIZZATE LE TESSERE GRATUITE CHE LE SOCIETÀ CONSEGNANO, A TITOLO DI LIBERALITÀ, AL DIRIGENTE (Tar Torino)
N. 00515/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00936/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 936 del 2012, proposto da:
Siulp - Sindacato Italiano Unitario Lavoratori di Polizia Provinciale di Torino, rappresentato e difeso dall'avv. *********;
contro
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
per l'annullamento:
- del provvedimento del dirigente del compartimento polizia stradale di Torino del 22.8.2012 nr. prot. 120012795/110 a7 con il quale l'amministrazione ha negato l'accesso agli atti formulata dal Sindacato Italiano Unitario Lavoratori di Polizia (SIULP) provinciale di Torino, di cui alla richiesta del 1 agosto 2012;
per l'accertamento:
- del diritto del ricorrente all'accesso agli atti consistenti nel registro di assegnazione delle tessere autostradali a percorso gratuito formato e detenuto stabilmente dal compartimento di polizia stradale di Torino;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2013 il dott. Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso di cui in epigrafe il Sindacato Italiano Unitario dei Lavoratori di Polizia, premettendo di aver presentato, il 1° agosto 2012, istanza di accesso al fine di prendere visione del registro sul quale vengono annotate le assegnazioni delle tessere autostradali a percorso gratuito in uso al Compartimento di Polizia Stradale di Torino, impugna il diniego opposto da quest’ultimo e fondato sul presupposto che il diritto di accesso non può essere preordinato ad effettuare un controllo generalizzato sull’operato delle pubbliche amministrazioni, neppure se esercitato da un sindacato; che non si apprezza un interesse concreto ed attuale del sindacato ricorrente a conoscere il contenuto del documento indicato; che il registro di cui si richiede l’ostensione, non previsto dalla normativa vigente e tenuto per autonoma iniziativa dell’Ufficio, non ha alcun valore legale non potendosi definire “documento amministrativo” ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 22 e segg. L. 241/90.
A sostegno del ricorso il SIULP ha argomentato la natura di “documento amministrativo” del registro oggetto della istanza di accesso nonché l’interesse e la legittimazione di esso sindacato ad esercitare l’accesso sul documento di che trattasi.
L’Amministrazione dell’Interno si é costituita in giudizio eccependo, preliminarmente, la carenza di legittimazione del sindacato ricorrente per il tramite della propria articolazione periferica.
Alla camera di consiglio del 6/12/2012 il Collegio riteneva opportuno disporre istruttoria al fine di meglio identificare l’oggetto della istanza di accesso, ed a tal fine disponeva la richiesta di documentati chiarimenti sia al Compartimento di Polizia stradale di Torino, sia al Ministero, Dipartimento di Pubblica Sicurezza.
Con nota del 21 gennaio 2013, depositata l’08/02/2013 n. prot. 130000239 il Dirigente del Compartimento della Polizia stradale per il Piemonte e Valle d’Aosta ha riferito che talune società autostradali in piena liberalità e fuori dalle previsioni di alcuna convenzione con cadenza annuale “hanno concesso” al Compartimento medesimo “di norma una tessera di libero transito” sulle tratte di rispettive competenza, con la precisazione che “Le tessere sono comunque rilasciate per esigenze di servizio e non costituiscono libero benefit ad uso privato” e che “non risultano adottati atti amministrativi generali che individuino criteri per l’utilizzo delle tessere in argomento”.
Con nota n. prot. 300/A/842/13/131S/6/18 del 30/01/2013, depositata in cancelleria lo stesso 30/01/2013, il Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza ha invece spiegato che il medesimo stipula con le società concessionarie della rete autostradale regolari convenzioni aventi ad oggetto il pattugliamento della stessa ed i servizi di polizia stradale e che al fine di garantire uniformi livelli qualitativi di tale servizio di pattugliamento l’Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori (A.I.S.C.A.T.) ha stipulato con il Dipartimento di Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno una convenzione –tipo: in essa é previsto che la società concessionaria debba provvedere, a favore del personale di Polizia Stradale assegnato ai reparti istituiti nell’ambito autostradale, all’esonero dal pagamento dei pedaggi per raggiungere giornalmente la sede di lavoro dalla propria abituale residenza e per il viaggio di ritorno, oltre ad una franchigia annua dal pagamento del pedaggio sulle tratte di competenza, il tutto nella misura indicata dal disciplinare allegato alla convenzion-tipo. L’attuazione di detta convenzione avviene solitamente mediante fornitura al personale di un dispositivo Telepass da utilizzarsi sul percorso casa-lavoro-casa, e comunque in un raggio non superiore a 100 Km., cumulabile con una ulteriore franchigia annua di 100 euro. Alcune società, tuttavia, preferiscono assegnare ai Reparti autostradali della Polizia stradale o ai Centri Operativi Autostradali delle tessere. La nota ministeriale in esame ha ancora precisato che il libero transito sulla rete autostradale di una società é riconosciuto, a titolo di benefit e mediante assegnazione di dispositivo Telepass, al personale dirigenziale , e che consta che alcune Società concessionarie, pur rispettando gli obblighi sopra descritti, “consegnino al Dirigente del Compartimento, a titolo di liberalità, alcune tessere di accesso libero o fino a concorrenza del plafond precaricato, da gestire secondo discrezione”. Infine il Ministero ha chiarito di non essere “intervenuto negli eventuali rapporti di fatto o prassi instauratisi a livello locale”, limitandosi ad inviare alle società concessionarie l’elenco del personale dirigenziale avente diritto all’apparato Telepass.
Dal confronto tra le due informative emerge che le tessere fornite dalle società concessionarie di rete autostradali sono destinate o al personale assegnato ai reparti di pattuglia sulle autostrade, e queste sono oggetto di specifica convenzione; ovvero, al di fuori degli obblighi previsti dalle convenzioni, sono dirette ai Dirigenti di Compartimento, che le amministrano a discrezione. E’ inoltre emerso che tutto il personale dirigenziale gode, a titolo di benefit, del completo esonero dal pagamento del pedaggio autostradale, ed é quindi evidente che le tessere trasmesse al Dirigente di Compartimento al di fuori degli obblighi convenzionali non costituiscono un benefit per il Dirigente medesimo quanto piuttosto per il Compartimento di Polizia Stradale che egli rappresenta: tale benefit assume particolare significato ove si ponga mente a ciò, che - come si legge nella nota ministeriale di cui sopra – in generale non é prevista la fruizione gratuita della rete autostradale, di guisa i dipendenti del Compartimento che per ragioni di servizio si trovino a dover transitare sulla rete autostradale non sono perciò esonerati dal pagamento del pedaggio fuori dai casi sopra visti.
Ciò premesso il Collegio rileva, in via preliminare, l’infondatezza della eccezione sollevata dalla Amministrazione resistente con riferimento alla carenza di legittimazione attiva del Segretario provinciale del sindacato ricorrente: a norma dell’art. 22 dello Statuto, infatti, la Struttura Provinciale rappresenta il SIULP nella Provincia, attua la contrattazione decentrata nell’ambito delle direttive generali del Sindacato, elabora una propria politica sindacale raccordando la propria azione con quella della Struttura Regionale e della Struttura Nazionale, ed é dotata del proprio Congresso, Direttivo, Segreteria, Collegio di sindaci e probiviri nonché Assemblea. Ogni struttura , ad eccezione della Sezione Sindacale é costituita da una associazione giuridicamente ed amministrativamente autonoma rispetto alla Struttura Regionale e Nazionale, dispone di propri fondi e di autonomia amministrativo/contabile e di bilancio, e risponde solo ed esclusivamente delle obbligazioni da essa contratte. (art. 28). La rappresentanza anche in giudizio delle singole strutture spetta al relativo Segretario (art. 17). Si può pertanto affermare che la Struttura provinciale del Sindacato di che trattasi costituisce un autonomo soggetto di diritto, seppure assoggettato a penetranti poteri di vigilanza e controllo da parte del Direttivo Nazionale, con conseguente titolarità di legittimazione processuale nell’interesse proprio o in quello collettivo degli iscritti che essa rappresenta.
Nel merito il ricorso va accolto.
Non si può contestare la legittimazione del Sindacato ricorrente a prendere visione del registro – di cui l’Amministrazione resistente non nega l’esistenza – sul quale si effettuano le annotazioni relative all’utilizzo delle tessere autostradali, di cui sopra si é riferito, in uso al Compartimento di Polizia Stradale del Piemonte e Valle d’Aosta. Invero esso Sindacato rappresenta nella Provincia di Torino ogni categoria di lavoratori della Polizia di Stato, e quindi anche quelli in servizio presso il Compartimento di Polizia Stradale del Piemonte e Valle d’Aosta. Tra essi gli addetti al pattugliamento delle autostrade sono tutti potenzialmente interessati all’uso delle tessere che consentono loro di raggiungere il posto di lavoro e di rientrare presso la propria abitazione senza pagare il pedaggio autostradale. Più in generale a tutti i dipendenti della Polizia di Stato in servizio presso il Compartimento di Polizia Stradale non si può negare l’interesse a conoscere il modo in cui vengono utilizzate le tessere che annualmente le società concessionarie consegnano, a titolo di liberalità, al Dirigente del Compartimento, il quale, ricevendole in tale sua qualità, é tenuto ad utilizzarle nell’interesse del Compartimento stesso e nell’ambito della attività da esso svolta: ad esempio per consentire al personale che non gode di alcun esonero dal pedaggio autostradale di effettuare missioni o trasferte senza dover anticipare di tasca propria il relativo importo.
La legittimazione del Sindacato ricorrente ad esercitare l’accesso di che trattasi trae quindi origine dal fatto che il documento di cui é chiesta l’ostensione pertiene all’uso di dispositivi in grado di migliorare le condizioni di lavoro di appartenenti alla Polizia di Stato, che il Sindacato rappresenta e che si propone di tutelare mediante la propria azione. L’istanza di accesso oggetto del presente giudizio non può quindi considerarsi come preordinata ad effettuare un controllo generalizzato dell’operato del Compartimento di Polizia Stradale interessato, non solo perché ha ad oggetto uno specifico profilo di tale operato, ma anche per l’indubbio interesse del Sindacato a verificare come il Compartimento, che rappresenta la parte datrice di lavoro, gestisca una risorsa che può migliorare le condizioni di lavoro dei propri rappresentati.
Che poi il registro in questione possa non essere previsto da alcuna normativa non toglie che esso possa ricondursi al concetto di “documento amministrativo” ai fini dell’esercizio del diritto di accesso, posto che ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d) della L. 241/90 per tale deve intendersi ogni rappresentazione di atti relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse (TAR Sicilia-Catania n. 2640/2011), utili a formare il contenuto di un atto interno (TAR Lazio Sez. I n. 1881/1995) o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa (C.d.S. Sez. IV n. 14/1998). Orbene, l’annotazione relativa all’utilizzo di una di queste tessere documenta una attività che può ben dirsi “amministrativa” perché strettamente connessa alla attività istituzionale della Amministrazione resistente: in quanto tale il supporto cartaceo sul quale tale annotazione viene effettuata costituisce un “documento amministrativo” ai fini dell’esercizio del diritto di accesso. Che l’Amministrazione non si sia dotata di criteri generali relativi all’utilizzo delle tessere, che essa non abbia adottato direttive specifiche sulla tenuta delle scritture necessarie a documentare l’uso delle tessere in argomento; che, perciò, il registro di cui si chiede l’ostensione possa essere del tutto irrituale ed informale; tutto ciò non toglie che questo registro di fatto documenta della esistenza di una attività amministrativa e come tale deve essere accessibile a chi, come il Sindacato ricorrente, abbia un interesse qualificato a conoscerne il contenuto.
Il ricorso va conclusivamente accolto.
La particolarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
- annulla il diniego di cui alla nota del Dirigente del Compartimento Polizia Stradale di Torino del 22.8.2012 nr. prot. 120012795/110/a7;
- ordina al Dirigente del Compartimento Polizia Stradale di Torino di consentire al Sindacato ricorrente di prendere visione ed estrarre copia del registro sul quale vengono annotati gli utilizzi delle tessere autostradali in uso al Compartimento stesso, e ciò entro trenta giorni dalla comunicazione ovvero, se precedente, dalla notifica della presente sentenza.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2013
